Fiscalité en faveur du logement : « des dépenses de guichet » selon la Cour des comptes

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La Cour des comptes publie ce jour son rapport intitulé "La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement". Elle recommande avec insistance de limiter la durée d’existence de ces dispositifs et de ne conserver que les dépenses fiscales qui, après avoir été évaluées avec rigueur, ont fait la preuve de leur efficience. Rapport à télécharger…

La Cour des comptes publie ce 21 mars 2019 un rapport sur la fiscalité mise en place en faveur du logement qui selon elle, s’apparente à des « dépenses de guichet ». Elle précise, en préambule de son rapport :

  • « Les 66 principales dépenses fiscales en faveur du logement (crédits et réductions d’impôts, exonérations et abattements, taux réduits…) représentaient 18 milliards d’euros en 2018, soit près de 20 % de l’ensemble des dépenses fiscales.
  • Le coût de cet abandon de recettes est sous-estimé dans les lois de finances.
  • L’absence de pilotage de ces dépenses en cours d’exécution ne permet pas d’en modifier les modalités de mise en œuvre, ces mesures s’apparentant pour l’essentiel à des dépenses de guichet.
  • La mesure de leurs effets économiques et sociaux est par ailleurs insuffisante, bien qu’essentielle, tout comme le contrôle de leurs contreparties sociales (loyer modéré…).
  • Ces dépenses demeurent donc globalement encore trop peu maîtrisées pour être des instruments efficients de la politique du logement.
  • En réponse à une demande d’enquête de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale, la Cour recommande avec insistance, dans ce rapport, de limiter la durée d’existence de ces dispositifs et de ne conserver que les dépenses fiscales qui, après avoir été évaluées avec rigueur, ont fait la preuve de leur efficience ». 

Extraits…

La conception des dépenses fiscales doit être améliorée

L’accumulation de dépenses fiscales nombreuses et diverses, parfois anciennes et souvent prorogées, ne permet pas d’identifier a posteriori la cohérence des choix opérés dans la conduite de la politique publique du logement. Plus d’un tiers de ces 66 dépenses fiscales ont été conçues avant 2000, la plus ancienne d’entre elles remontant à 19363 . Le rythme soutenu de leur création conduit à un empilement de mesures. Il est difficile de déduire de cette accumulation une cohérence d’ensemble au regard de la politique publique du logement, d’autant que plus de la moitié (34) ne sont pas d’une durée limitée.

C’est pourquoi la Cour recommande de borner dans le temps les dépenses fiscales en faveur du logement dont le renouvellement sera soumis à évaluation et de proposer qu’une échéance soit fixée pour toutes celles actuellement non bornées (recommandation n° 5). Cette sédimentation s’explique en partie par la double origine de ces mesures. Ainsi, pour les 14 principales, représentant en montant 92 % de l’ensemble des 66, si les deux-tiers d’entre elles émanent d’une proposition gouvernementale préparée par les administrations (pour 10,7 Md€), l’autre tiers résulte d’amendements parlementaires au projet de loi de finances (pour 5,6 Md€).

L’examen détaillé des conditions de création de ces dépenses fiscales met en lumière, le plus fréquemment, qu’elles n’ont été précédées ni d’une réflexion sérieuse au regard de la moins-value de recettes qui en résulte ni d’une recherche des mesures alternatives qui auraient permis d’atteindre les objectifs visés. En matière de logement, au regard de leur poids financier, toute dépense fiscale devrait concourir à la poursuite d’un objectif précis, être précédée d’une étude d’impact ou d’une estimation chiffrée et avoir une durée limitée afin d’être régulièrement réexaminée.

Des dépenses qui profitent plus aux bailleurs qu’aux propriétaires occupants ! Dans ces conditions, l’arbitrage entre les différents objectifs de la politique du logement (construction dans les zones tendues, modération des loyers, développement de la propriété et de la primo-accession) ne donne pas lieu à un usage différencié des différents leviers d’action ni à une analyse de leurs effets globaux. À titre d’exemple, les dépenses fiscales en faveur du logement profitent de manière croissante aux propriétaires bailleurs publics ou privés (+ 5 % entre 2012 et 2018) alors même que celles au bénéfice des propriétaires occupants, notamment des plus modestes, diminuent (- 29 % sur la même période). Cette évolution, en contradiction avec l’objectif affiché d’accroître la part des ménages propriétaires occupants n’a pas été anticipée et n’a donné lieu ni à des arbitrages explicites ni même à des débats.

Le pilotage des dépenses fiscales est perfectible

Le responsable des programmes budgétaires auxquels sont rattachées la plupart des dépenses fiscales en faveur du logement est le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN). La Cour a constaté que bien que leur montant représente jusqu’à l’équivalent des deux-tiers des crédits budgétaires de ces programmes, ce responsable a peu de prise sur les dépenses fiscales qui leur sont rattachées. Contrairement aux dépenses budgétaires qu’il pilote, il ne dispose d’aucun moyen en cours d’exercice pour modifier les modalités de leur mise en œuvre, ces mesures s’apparentant pour l’essentiel à des dépenses de guichet.

Afin de renforcer leur suivi, des conférences fiscales ont été opportunément instaurées en 2013. Chaque année, elles rassemblent les responsables des programmes et les représentants de la direction de la législation fiscale et de la direction du budget. Ces conférences devaient permettre de mieux maîtriser le coût des dépenses fiscales et d’assurer une meilleure cohérence entre dépenses budgétaires et fiscales sous le pilotage de chaque responsable de programme. Elles devaient également, dans une logique de rationalisation, conduire à la fusion, voire à la suppression de certaines dépenses fiscales. Toutefois, malgré les progrès relevés en 2018 et le passage en revue d’une quinzaine de dépenses fiscales en faveur du logement, leur bilan reste limité. Ces conférences doivent encore évoluer pour devenir un instrument de préparation de la rationalisation des dépenses fiscales (voir recommandation n° 1).

La mesure des effets de la dépense fiscale est essentielle

Si la mesure des effets économiques et budgétaires des dépenses fiscales est délicate en général, elle l’est tout particulièrement en matière de logement. De surcroît, en ce domaine, cette mesure est trop rarement fondée sur des objectifs quantitatifs (par exemple en termes de nombre de logements construits ou de prix des loyers sur un territoire) qui auraient été fixés lors de la création de la dépense fiscale, ou sur des données recueillies, partagées et analysées par les différentes administrations concernées. Au demeurant, les travaux successifs de la Cour, comme ceux de la direction générale du Trésor ont montré que ces dispositifs peuvent avoir des effets indésirables, dont la mesure est rarement effectuée. Ils devraient être mieux identifiés, anticipés et mesurés.

Un contrôle des contreparties de la dépense fiscale « largement illusoire »

Au cours des dernières années, le législateur a introduit de façon croissante des contreparties que devraient respecter les bénéficiaires des dépenses fiscales, notamment en matière d’investissement privé locatif. Mais leur contrôle se révèle, en l’état, largement illusoire. Les directions concernées, l’administration fiscale et plus encore celle du logement, sont dans l’incapacité de contrôler raisonnablement, compte tenu de leur nombre et de leur dispersion, le respect des engagements demandés (localisation du logement, plafond de loyer ou plafond de ressources du locataire) au regard d’avantages consentis souvent dans la durée. Une telle lacune contribue encore à atténuer l’utilité sociale de ces mesures. La Cour a pu vérifier que la réalité de ces contreparties attachées à la dépense fiscale ne donne même pas lieu à de simples tests de cohérence informatisés. Elle recommande donc de renoncer aux dépenses fiscales dont l’administration n’est pas en mesure de contrôler effectivement les contreparties attendues des bénéficiaires (recommandation n° 6).

L’évaluation des dépenses fiscales en faveur du logement : une lacune peu admissible

La Cour a formulé à plusieurs reprises, ces dernières années, des recommandations sur la nécessité de ces évaluations dont l’obligation est inscrite dans la loi organique relative aux lois de finances. Elle constate une nouvelle fois que des évaluations approfondies, rigoureuses et objectives des principales dépenses fiscales en faveur du logement font toujours défaut. Cette lacune, peu admissible au regard du montant des abandons de recettes concernés, rend les pouvoirs publics dépendants des seules estimations des fédérations professionnelles. Les évaluations de l’impact du taux réduit de TVA sur les travaux d’entretien auxquelles l’administration se réfère, ne reposent ainsi que sur les études, au demeurant anciennes, de deux fédérations professionnelles directement intéressées par la pérennisation de cet avantage fiscal. Seule une évaluation objective permettrait de mesurer l’efficience comparée de ces dispositifs au regard de solutions alternatives comme les subventions ciblées, la modulation de taux ou la sortie progressive et sécurisée des dispositifs d’aide à l’investissement locatif.


Accéder au rapport de la Cour des comptes

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