Cour des comptes : les SEM locales doivent privilégier les outils SPL et SEMOP

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La Cour des comptes publie en ligne son rapport sur les sociétés d’économie mixte locales. Leur situation reste encore à clarifier, notamment au regard du droit européen, estime la Cour. Elle recommande de compléter de nombreux aspects du droit en vigueur afin de mieux maîtriser les risques juridiques et financiers qui demeurent. Et conseille aux collectivités d'utiliser les "véhicules" SPL et SEMOP pour porter leurs projets.

925 SEM pour 11,6 milliards d’euros de chiffre d’affaires

Nées avec la Première Guerre mondiale, les sociétés d’économie mixte locales (SEML, plus communément appelées SEM) sont, depuis les lois de décentralisation, un outil privilégié par les collectivités. A capitaux publics et privés, ces sociétés sont contrôlées et dirigées par les collectivités. Elles sont régies par les dispositions du Code de commerce applicables aux sociétés anonymes. Le capital social consolidé des 925 SEM représente 4,6 milliards d’euros. Elles génèrent un chiffre d’affaires cumulé de 11,6 milliards d’euros et salarient 53 447 personnes.

Des SEM en voie de diminution

En 2018, 925 SEM étaient ainsi recensées parmi les 1 300 entreprises publiques locales (EPL). Elles étaient constituées également de sociétés publiques locales (SPL) et de sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP). Mais, les SEM sont en voie de diminution. Et le nombre total de ces trois catégories d’entreprises publiques locales (EPL) varie peu ces cinq dernières années (2014-2018). Leur nombre se réduit de 7,22 % sur la période, passant de 997 à 925 au total. Les SPL, créées en 2010, connaissent en effet, un succès certain (+ 50,85 %). Elles restent toutefois minoritaires au sein de cet ensemble (359 SPL). Les SEMOP ont été créées trop récemment (2014) pour qu’il soit possible de disposer d’un réel retour d’expérience. Les SEM représentent donc aujourd’hui 71 % des entreprises publiques locales.

Des capitaux publics, un manque de transparence patent

Ces sociétés de droit privé mobilisent essentiellement des capitaux d’origine publique ou relevant de la sphère publique. En 2018, le capital social des SEM est détenu à 79 % par des actionnaires relevant de la sphère publique. Et à 63 % par des collectivités territoriales et leurs groupements et 16 % par d’autres acteurs, en particulier la Caisse des dépôts et consignations. Cette situation tient à leurs règles de gouvernance. Très protectrices des intérêts des collectivités et des élus, elles y participent. Mais elles restent peu favorables à la constitution d’un véritable affectio societatis entre partenaires publics et privés. La Cour des comptes relève que  » le manque de transparence à l’égard des assemblées délibérantes des collectivités actionnaires est patent, alors même que les SEM développent de plus en plus leurs activités en dehors du cadre et des objectifs qui avaient présidé à leur création ».

Intervenir dans le champ concurrentiel

Depuis 1983, le législateur a strictement encadré l’objet social d’une SEM. Progressivement, la dynamique de développement les a éloignées de leurs finalités d’origine. Elle les a ainsi conduites à intervenir de manière croissante comme des opérateurs privés. Les SEM sont devenues un moyen pour les collectivités d’intervenir dans le champ concurrentiel. Une évolution qui trouve ses limites, analyse la Cour des comptes. D’abord vis-à-vis de la réglementation et de la jurisprudence européennes du droit de la concurrence. Mais aussi vis-à-vis du droit des marchés publics et des concessions, puis des partenariats publics privés institutionnalisés.

SPL et SEMOP

Face à l’évolution du droit européen, le législateur a créé, au bénéfice des collectivités, deux outils alternatifs à la SEM. Il s’agit premièrement de la société publique locale (SPL). Celle-ci fonctionne en quasi-régie à l’égard des collectivités actionnaires, sans participation d’actionnaires privés. Deuxième outil : la société d’économie mixte à opération unique (SEMOP). Pour la Cour des comptes, ces deux formes d’entreprise publique locale réduisent le risque juridique pesant sur les SEM.

Aujourd’hui 67 % des SEM déclarent exercer dans plusieurs domaines. 43 % des SEM en pluriactivités ont trois activités ou plus. Dans un tel schéma, des activités structurellement déficitaires peuvent être prises en charge par les revenus générés au titre d’autres activités structurellement bénéficiaires. Le développement de la pluriactivité s’opère également par le biais de filiales et de prises de participations. D’ailleurs, environ 300 SEM, soit un peu moins d’un tiers du nombre total des SEM recensées, disposent d’au moins une filiale (301 recensées) et/ou d’une participation (429 recensées).

Des risques juridiques et financiers à mieux maîtriser

Ces filiales sont mal connues des collectivités actionnaires et sont potentiellement porteuses de risques financiers. En général, les SEM interviennent de manière croissante pour des tiers non actionnaires et pour leur compte propre. Avec pour conséquence de modifier la nature du risque porté in fine par les collectivités actionnaires. En novembre 2018, le Conseil d’État a rappelé que ces entreprises ne peuvent être créées par les collectivités que dans le champ « des compétences qui leur sont reconnues par la loi ». Ce principe est protecteur des intérêts financiers des collectivités. Il limite en effet leur intervention financière au capital des seules SEM nécessaires à l’exercice de leurs compétences.

Selon la Cour des comptes, cette décision du Conseil d’État a mis en évidence la fragilité des SEM en situation de pluriactivité ou réunissant plusieurs niveaux de collectivités et groupements actionnaires. 40% des entreprises publiques locales seraient concernées. Depuis mai 2019, une loi « tendant à sécuriser l’actionnariat des entreprises publiques locales »  autorise les collectivités à participer au capital d’une SEM, dès lors qu’elles détiennent une des compétences correspondant à l’objet social de la SEM.

Toutefois, toujours selon le rapport publié, leur situation reste encore à clarifier, notamment au regard du droit européen. Dans ce contexte, en complément du référé qu’elle a publié en 2017, la Cour recommande de compléter de nombreux aspects du droit en vigueur, afin de mieux maîtriser les risques juridiques et financiers qui demeurent. La Cour estime aussi que les collectivités doivent privilégier, autant que faire se peut, le recours aux SPL et aux SEMOP pour porter leurs projets.

(DC HJE)


Source : Cour des comptes, rapport « Les sociétés d’économie mixte locales » publié le 25 mai 2019.

Rapport téléchargeable sur le site de la Cour des comptes

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